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　　新年第一期，《中国公路》杂志编辑部特别策划了“担当 2022”年度盘点类专题，梳理行业热词、人事变动、机构改革最新进展等内容，本期将奉上——机构改革的分与合，带您更深入地了解全国公路机构改革那些事。

　　12年前，中共中央、国务院的一纸文件——《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号），拉开了我国事业单位机构改革的序幕。在这场自上而下的全国性改革中，公路主管部门的机构设置和职能划分发生了重大变化。公路主管部门机构改革的特点可以用“合”与“分”两个字来概括，“合”是融合公路、铁路、水运、民航（以下简称“公铁水航”）的综合交通，“分”是划分行政单位、事业单位和执法单位的职责边界。

　　10余年来，我国大部分省份公路主管部门的机构改革基本完成。目前，建设综合立体交通已成为大势所趋。在这样的背景下，公路主管部门的机构改革也成为了顺势而为之举，是满足人民群众对美好出行需求的关键一步。

　　通过顶层设计看改革

　　记者从各省份公路主管部门获悉，截至2022年，已有24家公路主管部门完成了机构改革，仍有部分省份的三定方案悬而未决，改革仍在继续。

　　改革启动以前，各地公路主管部门主体多样，行政单位、事业单位和企业单位3种管理主体并存，机构设置重复交叉、职能分散，无法适应发展的要求，阻碍了行业内部的良性发展。

　　2011年3月，中共中央、国务院印发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号），明确“在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构”。此后，随着改革步入深水区，特别是党的十八大、十九大以来，国家出台的一系列改革政策，以及党的二十大对转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构的突出强调，为机构改革的不断深入指明了方向。

　　党的十八大报告指出“政府机构的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，各级政府需要按这个总体要求进行改革，实现政府职能转变。”“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。”为此，2013年，国务院发布了《国务院机构改革和职能转变方案》，旨在深化行政体制改革，转变国务院机构职能。同年，作为此轮机构改革的重点，交通运输行业的机构改革也拉开了序幕。交通运输部党组书记杨传堂主持召开了交通运输部党组会议，研究部机关机构改革和职能转变主要任务，围绕职能转变和理顺职责关系，推进大部门制改革。

　　如果说，党的十八大指明了处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，让该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合，加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系，那么党的十九大则第一次从党政部门及内设机构权力入手，统筹各类机构设置，明确了各机构职责。

　　党的十九大明确了政府机构改革的发展方向，机构改革开始深入到政府机构内部，各地交通运输部门逐步进入如火如荼的机构改革进程。2017年，《中央编办 交通运输部关于地方交通运输行业承担行政职能事业单位改革试点有关问题的意见》（中央编办发〔2017〕193号）印发，要求广东省、江苏省、安徽省、宁夏回族自治区开展交通运输行业承担行政职能的事业单位改革。2018年，党的十九届三次全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，明确深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍，解决多头多层重复执法问题。全面推进承担行政职能的事业单位改革，理顺政事关系，实现政事分开，不再设立承担行政职能的事业单位。

　　2022年，党的二十大胜利召开，党的二十大报告进一步强调转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，特别提出了推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力，为深化机构改革提供了新动能。

　　通过机构名称看融合

　　近年来，社会公众对美好出行的需求向公铁水航接驳的便捷性提出了新要求，成为了我国交通运输向综合立体交通发展的主要推动力之一。各级交通运输主管部门也逐步制定了关于综合立体交通的指导意见、规划纲要和标准规范，体制机制一步步健全。

　　在基本完成机构改革的24家省级公路主管部门中，名称中不包含“路”字的有北京市交通委员会（以下简称“北交委”）、内蒙古自治区交通运输事业发展中心、辽宁省交通运输事业发展中心等6家单位。通过这些单位官方网站公示的职责不难发现，其覆盖范围已不仅限于公路，还覆盖了铁路、水运和民航。

　　在已完成机构改革的公路主管部门中，北交委的改革比较特殊。2018年，原北交委路政局被整体划入北交委，作为其内设机构，属于行政单位，而非下设事业单位。这也符合2017年印发的《中央编办 交通运输部关于地方交通运输行业承担行政职能事业单位改革试点有关问题的意见》中的“四、行政职能划归交通运输主管部门后，要尽可能整合现有内设机构的职能，综合设置内设机构。确需单独设置内设机构的，要相应减少事业单位数量，确保增减相抵后同一级别的机构数量不增加，力争有所减少。”

　　其余5家名称中不含“路”字的省级公路主管部门，皆为省级交通运输主管部门直属的副厅级公益一类事业单位，其中江西省综合交通运输事业发展中心和山东省交通运输事业服务中心的人员编制为参公管理。

　　从上述与名称中不含“路”字的省级公路主管部门平行的机构来看，北京、内蒙古和辽宁的省级交通运输主管部门皆未另设专司公路、铁路、水运或民航的机构。江西省交通运输厅另设了江西省高等级航道事务中心和江西省港口集团有限公司，前者为副厅级公益一类事业单位，后者为副厅级国有企业；山东省交通运输厅另设了内河水运发展服务中心和部分地市船舶技术服务中心，前者为正处级公益一类事业单位，后者为正处级公益一类事业单位；河南省交通运输厅另设了河南省高速公路联网管理中心，为正县级公益一类事业单位。

　　其余18家名称中包含“路”字的公路主管部门皆为公益一类事业单位，且均直属于省级交通运输主管部门。其中，副厅级的有河北省公路事业发展中心、黑龙江省公路事业发展中心、浙江省公路与运输管理中心等11家；正县级的有天津市公路事业发展服务中心、吉林省公路管理局、上海市道路运输事业发展中心等7家。

　　综上可见，在本轮机构改革中，“综合交通”的理念已经逐渐融入各省级交通运输主管部门的内设机构及其直属单位的设置上。

　　通过单位性质看职能

　　除了面向综合立体交通的“融合”，对职能的重新划分也是本轮机构改革的重点。在24家基本完成机构改革的省级公路主管部门中，除了北交委是行政单位外，其余23家清一色的都是事业单位。这显然是为了划分行政单位、事业单位、执法单位的职能，让权责边界更清晰。

　　记者梳理有关政策发现，从《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》可以看出，在机构改革的过程中，也同步将公路主管部门的行政职能归还给行政单位，把行政执法的职能划归综合行政执法单位。如此，便逐步落实了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中第5章第6节中的精神——“主要为机关提供支持保障的事业单位，优化职能和人员结构，同机关统筹管理。”

　　以河北省公路事业发展中心（以下简称“河北公路中心”）为例，按照河北省委机构编制委员会有关文件要求，河北公路中心由原河北省交通运输厅公路管理局、河北省公路工程定额站、河北省公路学会秘书处3个单位整合组建，为河北省公路事业发展提供技术支撑、保障和基础性工作。通过梳理河北公路中心的12条主要职责可以发现，“技术服务”“事务性工作”“基础性工作”频繁出现，“技术服务”出现了5次，“事务性工作”出现了4次，“基础性工作”出现了两次。可见，改革后公路主管部门的“事业属性”逐渐明晰并逐步强化。

　　从全国范围看目前公路主管部门的主要职能，一是提供面向社会的公益服务职能；二是为机关提供支持保障职能；三是保留了部分行政权力职能；四是保留了部分行政执法职能。其中第一项职责属于维持道路运输管理机构原有的公益服务职能，第二项为新增职责，第三、第四项与改革前相比大幅减少。